畜產/動保不分家 動物保護是空話

吳宗憲／台南大學行政管理系助理教授　郭怡貞／台南大學行政管理系

一提到動物保護的問題，許多人便認為，追根究底都是政府做的不夠、執行不利。經筆者研究發現，目前存在台灣的動物保護行政組織結構，確實出了某些問題，使得動保業務運作的窒礙難行、停滯不前。但藉由對行政組織結構更深入的了解，也使問題的癥結浮出檯面，讓我們能更清楚的掌握全局，因而想出對策以對症下藥。本文將介紹政府機關內部如何互動、與民間團體的合作關係，以及在這之中的困難與障礙。

一、「動物保護」誰在負責？

我國動物保護四大領域中，除了野生動物歸屬於行政院林務局之外，其他三者：同伴動物、經濟動物以及實驗動物，皆屬於農委會畜牧處之業務。早期尚有動植物防檢局來協助動浪動物的政策管理，但直至民國九十七年一月，農委會統一動物保護的管制事權，並將流浪動物的管理劃併於畜牧處之下。(附圖一)

從組織面來看，整併固然有其好處，但也產生了一些問題。首先，農委會的畜牧行政與動物保護，前者考慮經濟效益，後者則考量人道水平，該如何處理兩者的衝突成為一大挑戰。二來，某些業務需要各相關部會的協助，但因目前動物保護的業務是屬於畜牧處下的動物保護科，位階過低也造成與其他單位的協調問題。

在中央與地方的互動關係中，目前討論最多的為「收容所業務倒底該歸於何方？」在此一議題上，部分防疫所同仁表示，他們的專業是動物的醫療，然而收容所業務則是跟動物行為學較相關，與防疫所同仁所學的專長不相符，因此建議將業務由農政單位負責。但由於目前防疫所所管轄的收容所業務，已占掉整個動物保護業務量的一半，轉移業務將耗費的大量行政成本，因此上述的推力和拉力同時存在，使得地方動物保護行政結構落入進退維谷的局面。

地方政府的表率

    在地方政府的組織編制上，台北市的作法最為進步，將原有的「動物衛生檢驗所」位階提高，成立「動物保護處」。其中，原屬於環保局的「捕犬」業務移撥到此動保處，並改名為動物救援隊，此一舉動表現出對動物有更多的關心以及尊重。台北市作為全台的先驅，率先改變動物的態度，實為在動物保護上的一大進展。

二、地方政府有關動物保護的業務現況

目前全台僅有8個地方政府機關有專責動物保護單位，而其他地方政府則由動物保護主辦單位(如檢驗所、防疫所、防治所、產業發展處等單位)以負責所有業務，有些需要與其他政府機關合作，有些則是外包給民間，以下就這些涉及不同單位的業務做簡單說明：

(一)同伴動物及其他一般性業務

需與其他政府機關合作的業務，如寵物業者(繁殖、寄養、買賣)的登記，依動保法規定，經營寵物業需先經過申請，在這部分，便需要商管行政單位檢查該寵物業是否符合法規。動物急難救助則需要機動性高、24小時待命的消防單位協助。

而另外有兩項業務在合作上有較多的困難，分別是「捕犬業務」與「稽查業務(包含動物虐待、賭博、鬥雞鬥犬、宰殺販售動物、環境等稽查)」前者目前大部分由各鄉鎮清潔隊負責，但不少清潔隊同仁表示，捕犬並非他們的專業，而且每天光是處理垃圾就已經是很大的業務，令人疲憊，在這種情形下去捕犬，難有多餘的精力為動物著想，因此應將業務回歸動物保護主管機關，或者是交由經專業訓練的捕犬員會比較適當。

而在稽查業務部份，因涉及公權力，動保員雖可進行稽查及取締，但由於動保法為行政法而非刑法，不僅罰則較輕，亦無法開搜索票進入民宅搶救受虐動物。

再者，這些業務有其一定的危險性，例如屠宰販賣狗肉，賭博、鬥雞鬥犬因獲利龐大，往往背後都有黑道在撐腰，若無警察單位協同辦理，便難以進行。但由於警察平時的業務繁多，也難有多餘的時間配合動保員稽查。

運用公司協力或是外包的方式，某些業務相當依賴獸醫院的辦理，例如「寵物登記」、「安樂死業務」以及「絕育推廣」，有專業的獸醫院的協助，可讓業務進行的更順利。另外在「教育推廣及宣導」的部分，獸醫院、非營利組織、公會、學校的相助都讓政府事半功倍，藉此成功的讓大眾更有動物保護的概念。

(二)經濟動物

中央政府對經濟動物福利的管理分教育與查核兩方面。教育部份，例如運送經濟動物需接受職前訓練，屠宰工作的從業人員每年也需接受作業訓練。查核部分則因人力不足，多為檢舉後被動查核的方式。

(三)實驗動物科學應用

中央政府委託民間單位進行對研究人員的訓練，另外也會經由外部查核(由農委會的動物倫理委員會負責)以及內部查核(由各機構中的動物實驗管理小組負責)來進行管理。但查緝效果有限，截至目前為止，尚未有任何一件因此受罰之案例。

三、動物保護業務歸屬的檢討

    動護保護的業務多且繁雜，筆者將其分為二十項業務來探討，近年政府正在進行組織再造，將減少公務員員額，增加委外辦理，以及將業務交由地方辦理。在進行組織整併時，需考慮到以下三個面向：

1.首先，如果執行該項工作不會影響到人民權益則可去公權力化，交由民間執行。

2.其次，如果執行此業務會因地區不同而有差異，則需要將之地方化。

3.最後，如果這項工作內容民間也有能力辦理則可以委外化。

    經由對全國動物保護檢查員的統計問卷，筆者將20項業務應採取的再造方式整理如下表，並在備註欄說明動物保護檢查員對該原則的意見。

    筆者舉「寵物繁殖買賣寄養業者的行政管理(發證、定期、不定期稽查及獎懲等)」業務為例，筆者經分析後建議，該業務不應該去任務化(即應繼續由政府辦理)，但可採行地方化，由地方政府本身執行，而不應該交由民間執行。而在此項業務上，有動保員建議可將寵物業評鑑事項交由民間辦理，惟應由政府有最終審核權。其餘各項目的建議，亦均清楚分析於上表，讀者可自行查閱。

經機關業務檢討後之動物保護行政業務較理想之執行方式

資料來源：作者自行整理

四、對於行政組織調整的其他建議

(一)動物保護單為應提高為「動物保護司」

目前歐洲多數國家之動保業務，皆有動物福利專責單位。反觀我國，由農委會畜牧處下的動物保護科所職掌。但隨著社會的變遷，動保的相關業務不斷增加，人民的要求與期待也愈趨多元化，急需設立起一個專責機關以解決現況的不足。

關於該一專責單位之位階，應該提高至「動物保護司」的層級，如此一來，不僅人力與經費較充裕，與其他單位合作時，也不會因位階不對等而產生不順暢之情形，提升組織的溝通與效率。

但是否提高位階就是解決問題的萬靈丹呢？若全部由「中央集權/制式化」的方式來辦理，那地方政府不就失去因地制宜的裁量空間了嗎？關於此問題，筆者建議，如前文所述，有些業務適合由中央統籌，有些則否，應視其個別特性來判斷。另外，政府也可透過政策實驗的方式，調整某些業務，實際實施一段時間以評估結果。

(二)分工業務需有整合機制

動物保護的業務常常需與其他單位合作，如捕犬業務與環保單位、危難救助與消防局等等不勝枚舉。但到底該如何分工？各個單位都有其想法和理由，但因立場不同甚至造成彼此對立、互相推諉的狀況。例如環保單位認為，捕犬應交由具動物保護理念的動保單位負責，而另一方面，動保單位則以人力不足及缺乏地緣關係來主張不適合該項業務。另外在警察單位也是有相同的情形，動保人員無司法權需要協助，但警察又有大量業務纏身，兩者亦無法獲得協調。筆者認為地方政府有必要設立動物保護定期會報，由市府較高層主管主持，協調動物保護執行時所遭遇的分工困擾。

(三)管制機制與中立第三者

在動物保護的管制政策中，普遍存在位階過低的問題。若違法的是地方一級單位，位階過低的動物保護檢查員該如何處理？此種情形必然造成動保檢查員的困擾，執行也難具成效及公平性。除了提高位階來解決此窘境，另可在查核機制中加入「公正第三者」，獨立置於兩者之外，改善目前查核機制之缺點。

(四)非營利組織與動物保護教育

    動物保護團體影響政府甚鉅，一方面協助政府，一方面也在監督政府。但相較於西方國家，我國的動物保護團體仍有需多成長空間。政府若能扶助動保團體成長茁壯，對未來公私協力的互助關係亦有極大幫助。但在補助的同時，亦須注意評鑑制度。透過查核及評鑑，政府得以避開立意不善的民間團體，將資源作有效且正確的分配。

    除了非營利組織，學校亦扮演了重要的角色，在動物保護的教育上貢獻良多，但一切仍有賴政府提供之預算，筆者建議，可將動物保護的概念加進教材中，讓學生們從小培養愛護動物的態度，漸漸的成為台灣社會的共識，趨時推動動物保護就水到渠成了。